L’évaluation des charges nettes dans le cadre d’un transfert de compétences entre une commune et un EPCI

Pierre-Aymeric Dewez
Associé
EY

 

L’évaluation des charges relatives aux compétences transférées est un exercice complexe, malgré les prescriptions du Code général des impôts.

Elle doit être menée dans un souci permanent de neutralité financière et de soutenabilité tant pour l’établissement public de coopération intercommunale, que pour les communes concernées.

C’est dans cette perspective que doit travailler la Commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT), dont la mission est de proposer, pour chaque commune membre, une évaluation du coût net du transfert des compétences. Les coûts nets qui seront calculés par compétence nouvellement transférée viendront ajuster l’attribution de compensation actuellement versée par l’EPCI aux communes membres.

La CLECT doit ainsi retenir au préalable les méthodes d’évaluation les plus pertinentes au regard des caractéristiques propres à chaque compétence transférée ; ce qui suppose en amont une définition précise du périmètre et de la consistance de ces dernières. Ces méthodes devront aboutir à une évaluation au plus juste des charges transférées, car du bon dimensionnement des moyens transférés dépend la bonne exécution à terme du service aux usagers.

L’article 1609 nonies C du Code général des impôts présente la méthode d’évaluation des charges transférées et opère une distinction entre les charges de fonctionnement non liées à un équipement et les charges liées à un équipement.

Ainsi, les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement doivent être appréciées par  rapport à leur coût réel dans le budget communal de l’exercice précédant le transfert de compétences ou d’après leur coût réel dans les derniers comptes administratifs précédant le transfert. Dans ce dernier cas, la période de référence est déterminée par la CLECT.

Par ailleurs, le coût des dépenses liées à des équipements concernant les compétences transférées est calculé sur la base d’un coût moyen annualisé. Ce coût intègre le coût de réalisation ou d’acquisition de l’équipement ou en tant que de besoin, son coût de renouvellement. Il intègre également les charges financières et les dépenses d’entretien. L’ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d’utilisation et ramené à une seule année.

Le coût des dépenses transférées est réduit, le cas échéant, des ressources afférentes à ces charges. Malgré ce cadre, l’exercice d’évaluation demeure complexe à réaliser à plusieurs titres.

En premier lieu, un tel exercice suppose de disposer comme évoqué précédemment d’une vision précise et stabilisée du périmètre d’action de l’EPCI délimitant clairement le contour de chacune de ses compétences.

Ensuite, il nécessite de pouvoir dresser un panorama détaillant, pour chaque commune et pour chaque compétence, l’exercice de chacune d’elle avant la création de l’EPCI : périmètre, modes de gestion, niveau et qualité de service rendu, organisation, moyens humains, aspects juridiques et règlementaires, budgets alloués, logistique et moyens matériels… une collecte d’informations doit ainsi être organisée suivie d’une phase d’exploitation et de fiabilisation d’un nombre conséquent de données, dans un contexte où les dispositifs de suivis analytiques des communes peuvent s’avérer hétérogènes.

Parallèlement, les méthodes d’évaluation doivent être précisées dans le respect des dispositions précitées du CGI. En particulier, plusieurs éléments de méthodes méritent une attention particulière dont notamment (et pas exclusivement) les suivants.

  1. Le choix des périodes de référence: le Code général des impôts laisse une certaine latitude à la CLECT pour définir librement ses méthodes d’évaluation des charges, choix qui doit s’apprécier au regard de deux impératifs suivants : d’une part, le nécessaire lissage des évolutions non tendancielles des charges évaluées (à ce titre, plus la période de référence retenue est longue, plus le lissage d’éventuels discontinuités/éléments conjoncturels pouvant gonfler ou au contraire minorer artificiellement les montants évalués est opérant ; d’autre part, l’exigence pour l’évaluation de refléter un coût le plus proche possible du coût actuel. À ce titre, une période de référence raccourcie permet plus fidèlement la prise en compte des derniers coûts connus.
  2. L’évaluation des charges indirectes (telles que par exemple, les fonctions supports) afin de retracer les coûts complets des compétences transférées. Plusieurs méthodes sont envisageables selon la situation : une valorisation au réel, au forfait ou un mixte des deux.
  3. Le calcul des charges liées à un équipement: le mécanisme de calcul suggéré par le CGI s’apparente donc au calcul d’une dotation aux amortissements. Toutefois, la norme permet à la CLECT de disposer d’une certaine latitude, et notamment concernant les modalités de fixation du coût initial, d’acquisition ou de renouvellement de l’équipement ; les hypothèses afférentes au calcul des charges financières, à savoir le taux de financement retenu et le taux de financement des équipements par l’emprunt ; la durée normale d’utilisation de l’équipement considéré – ou durée d’amortissement.
  4. Les recettes d’investissement notamment l’évaluation des subventions. Celles-ci doivent également répondre au principe général de récurrence, à l’image des autres postes de recettes et de charges, afin d’être prise en compte dans l’exercice d’évaluation. Un tri doit ainsi être opéré afin de déterminer les subventions d’investissement récurrentes des subventions d’investissement ponctuelles.

Par ailleurs, au-delà de ces sujets qui sont loin d’être exhaustifs, d’autres thématiques soulèvent une complexité de mise en œuvre dans le cadre des transferts. Peuvent être cités par exemple le sort de la dette attachée aux compétences transférées dès lors que les contrats d’emprunts ne peuvent être individualisés. Le recours à des méthodes alternatives dites de « dette récupérables » peuvent être utilisées, mais dont les modalités de mise en œuvre peuvent diverger entre parties ; le traitement des budgets annexes qui pour certains d’entre eux présentent une autonomie financière et parviennent à s’équilibrer par la tarification usager. Dans un tel cas, la pertinence de leur évaluation se pose, de la même manière que le sort de leur excédent.

Ainsi, si la mise en œuvre des dispositions du Code général des impôts engendre des complexités, elle doit aussi être vécue par les parties prenantes comme autant d’opportunités pour adapter l’exercice d’évaluation des charges aux réalités propres de chaque transfert, et donc permettre d’ouvrir un champ de discussion entre communes et EPCI afin de faire émerger des solutions mutuellement satisfaisantes.