Les excédents de trésorerie des collectivités : objet d’inquiétude pour l’avenir des finances locales ?

Franck Valletoux
Fondateur & Directeur Général de Stratégies Locales
www.strategies-locales.fr

Il est courant de parler de gestion en trésorerie zéro pour les collectivités locales en rappelant que ces dernières ne placent pas leur trésorerie sur des comptes rémunérés et qu’il serait, de ce fait, inopportun de générer des excédents de disponibilités.

Toutefois, la prudence dans leur gestion pousse les collectivités à maintenir un niveau de trésorerie suffisant pour assurer le paiement de leurs dépenses dans un délai raisonnable, sans risquer de rupture de trésorerie.

On ne peut que saluer ce principe de prudence dans la gestion de trésorerie tant qu’il ne devient pas excessif au point d’atteindre un niveau que l’on observe aujourd’hui. La limite de la gestion prudente « en bon père de famille » des deniers publics semble être de très loin dépassée.

En effet, si l’on observe l’évolution du niveau des excédents de trésorerie en fin de mois des collectivités locales depuis fin 2008, on constate qu’il est passé de 25 milliards d’euros à plus de 50 milliards d’euros aujourd’hui. Il convient de mettre en lumière ce chiffre avec les dépenses annuelles d’investissement de l’ensemble des collectivités qui se situent à un peu moins de 50 milliards d’euros, le produit annuel des impôts directs représentant environ 130 milliards d’euros.

En trois ans, les dépenses d’investissement des collectivités ont baissé de plus de 9 milliards d’euros, alors que les recettes fiscales augmentaient d’environ 14 milliards sur la même période, maintenant ainsi un niveau d’épargne encore supérieur à celui de 2007. Rappelons que l’année 2007 précédait la crise financière, et qu’à ce moment-là, tout le monde s’accordait à dire que les finances des collectivités locales étaient saines…

Cet accroissement des excédents de trésorerie de 30 milliards d’euros en six ans pourrait rassurer les esprits inquiets qui annoncent chaque année les difficultés financières grandissantes des collectivités locales, mais ne faut-il pas plutôt s’en inquiéter ?

Ne serait-il pas en effet judicieux de dépasser les innombrables justifications qui rassurent les protagonistes sur cette situation ? Évidemment, les causes sont complexes et aucune d’elles n’explique à elle seule cette accumulation constante des excédents. Mais la continuation de chacune d’elles conduit à une situation des plus paradoxales. Les collectivités locales crient famine et accumulent dans le même temps des excédents.

Parmi ces causes, la réforme territoriale en cours depuis maintenant sept ans (!) implique une réorganisation constante du socle communal et plus récemment des régions. Cette situation est peu favorable au lancement de projets structurés et ce « chamboule-tout » institutionnel lié aux changements de périmètres et de champs de compétences occupe les collectivités locales, expliquant pour une bonne part le recul de leurs investissements.

De plus, au-delà du réel impact financier, l’effet psychologique savamment orchestré par certains (dont les intérêts sont biens identifiables) laisse penser au monde local que le désengagement de l’État met en péril les finances des collectivités locales. Si cela pénalise réellement certaines collectivités aux situations fragiles, la difficulté n’est pas perceptible lorsque l’on consolide les comptes de l’ensemble des collectivités françaises. De ce point de vue, l’accroissement des mécanismes de péréquations apporte une partie de la solution au problème en masquant les impacts de ces baisses de reversements de l’État.

De plus, il est important de noter que ce que l’on appelle improprement la « baisse des dotations » est en réalité un prélèvement sur ressources, et on verra que cette dénomination plus réaliste aura son importance pour comprendre à quoi pourraient ressembler les mécanismes à venir.

Ainsi, s’agissant des excédents de trésorerie, on pourrait se contenter d’énumérer un grand nombre d’explications qui auraient conduit à cette situation, se rassurant sur le fait que ce sont pour l’essentiel des raisons exogènes qui l’expliquent… mais se satisfaire de cela sans action corrective ferait courir un risque de mettre en péril les fondements même de l’autonomie financière des collectivités locales.

Rappelons que depuis 2012, l’État français a prélevé plus de 2,5 milliards d’euros dans les excédents d’une douzaine d’acteurs publics « satellites » présentant des excédents importants (chambres de commerce, agences de l’eau, formation professionnelle…). Par tous les moyens, chaque loi de Finances apporte son lot de réductions des flux financiers versés du budget de l’État aux collectivités locales, par des mécanismes plus ou moins transparents.

Alors, faut-il effectivement se satisfaire de cette situation ? Ces excédents ne seraient-ils pas un élément explicatif de la première salve de prélèvement sur ressources (ou « baisse des dotations ») que viennent de subir les collectivités locales depuis 2014 ? Un rapport de l’Inspection Générale des Finances analysant l’incidence des baisses de dotations sur les budgets des collectivités faisait d’ailleurs la démonstration que les disponibilités des collectivités leur permettraient de faire face à ce prélèvement sans difficulté…

Bien évidemment, l’État fait déjà usage des excédents des collectivités locales pour financer ses propres besoins, mais à l’heure où les taux des obligations sont nuls, et même négatifs, cette situation n’est plus si favorable pour le budget de l’État. En outre, il semble que l’objectif d’affichage de l’endettement/PIB expliquerait à lui seul un mécanisme de prélèvement de grande ampleur.

Il est donc absolument nécessaire que les responsables des collectivités locales s’alarment de cette situation qui offre à l’État une solution simple et rapide de réduire son endettement public bien difficile à maîtriser.

Il devient donc urgent que les responsables des collectivités qui croient encore à l’utilité de préserver le pouvoir local se mobilisent pour prendre en considération ces risques potentiels dans leurs gestions financières, sans continuer à tendre le bâton à Bercy pour se faire battre lors de l’adoption de la première loi de Finances du prochain quinquennat. Dans moins d’un an, un collectif budgétaire courant 2017 ou la loi de Finances 2018 adoptera de nouvelles mesures, et ceux qui continueraient de se croire utile de poursuivre cette accumulation de trésorerie, usant de nombreuses explications toutes plus rassurantes les unes que les autres, pourraient porter une lourde responsabilité sur une recentralisation des finances locales qui pourrait connaître une vive accélération dans les prochains mois.

Alors, à l’heure des bonnes résolutions pour 2017, celle consistant à optimiser la stratégie financière de sa collectivité pourrait trouver toute sa place, en espérant que nombre de responsables publics s’y attachent pour que cela produise un effet au niveau national.