Le contrôle de gestion, un outil au service du management public

diego-arnoneDiego Arnone
Consultant-formateur en management des organisations
Ancien Directeur financier en entreprises industrielles
Ancien Secrétaire Général en Association chargé de formation professionnelle et d’accompagnement à l’emploi 

ACP FORMATION : Comment les techniques de contrôle de gestion ont-elles été transposées au secteur public ?

Diego Arnone : Il est utile de citer Peter Drucker, le « pape du management » : « Le meilleur moyen de prédire le futur, c’est de le créer. »

La circulaire du 21 juin 2001 (relative au développement du contrôle de gestion dans les administrations publiques) est le texte fondateur ayant marqué la volonté des pouvoirs publics d’inscrire les techniques du contrôle de gestion, éprouvé depuis des décennies dans les entreprises et organisations privées, mais également dans les EPIC par exemple.

Ce texte a mis en évidence la nécessité d’accroître la performance de la gestion publique et le service rendu à l’usager dans un cadre budgétaire de plus en plus contraint.

L’idée a mûri qu’il fallait passer d’une culture de gestion des moyens à une culture économique et gestionnaire, de programmes à définir et d’objectifs à atteindre.

Les techniques du contrôle de gestion se sont progressivement généralisées au sein de l’administration mais en tenant compte du facteur politique. Sphère privée et sphère publique ont leurs logiques : pour l’entreprise, la demande finale est celle du bénéficiaire du service rendu, alors que dans la sphère publique, la demande subit l’arbitrage de l’intermédiaire du politique (gouvernement, exécutif local …).

Dans ce cadre, cinq objectifs majeurs ont été déclinés : optimisation de la qualité de service rendu, prise en compte de la contrainte de limitation du déficit budgétaire, renforcement de l’autonomie des gestionnaires tout en les engageant sur des résultats, instauration d’un dialogue de gestion entre les administrations centrales et services déconcentrés et rendre compte à la représentation nationale des coûts engagés et des résultats obtenus

ACP FORMATION : Quelles sont les caractéristiques du contrôle de gestion ?

Diego Arnone : Le contrôle de gestion, pour qu’il ait du sens, doit s’appuyer sur les orientations stratégiques définies par la direction, au sens large. Cette stratégie, comme dans les organisations privées du secteur marchand, est déclinée selon trois axes : la segmentation de l’activité, l’externalisation, la maîtrise des coûts.

La segmentation 

La définition du périmètre d’intervention des pouvoirs publics : quel doit être le périmètre de l’action publique ? On a vu depuis une quinzaine d’années, l’État se recentrer sur son cœur de métier notamment pour des raisons budgétaires qui ne lui permettent plus d’être pluridisciplinaire et d’abandonner des compétences. L’administration prend conscience qu’elle devait, comme l’entreprise, se questionner sur  les produits, les clients, le cadre.

Les « produits » de l’État sont quasi exclusivement des prestations immatérielles. Quand l’entreprise choisit ses secteurs d’activité, il est clair qu’il appartient à l’État d’assurer seul un certain nombre de missions dont les missions régaliennes, il ne peut pas en être autrement.

Les « clients » de l’État sont passés du statut exclusif d’usagers à celui de clients du service public. De l’accueil à la certification qualité en passant par le traitement des réclamations, l’administration s’est « professionnalisée » et répond de plus en plus concrètement aux attentes des « citoyens-clients » qui en tant que contribuables, exigent un haut niveau de satisfaction du service rendu.

Enfin, le cadre géographique où s’exerce l’activité de l’État pose le problème des inégalités territoriales (suppression de tribunaux, de gares, de bureaux de poste, de maternités, d’hôpitaux, d’écoles …) et de nos jours, de la fracture numérique (Internet, téléphonie…).

Le contrôle de gestion doit rester « intelligent », car une réorganisation ne peut pas reposer uniquement sur la recherche de baisse des coûts ; les pouvoirs publics restent donc garants de la cohésion sociale et de l’attractivité des territoires.

L’externalisation

Il devient nécessaire de « déléguer », d’externaliser, de sous-traiter des missions en les confiant à des acteurs privés, car l’État doit se recentrer sur ses missions régaliennes.

Le contrôle de gestion trouve ici tout son sens en permettant aux décideurs de choisir d’acheter des prestations plutôt que de les produire. Cette question se pose en des termes identiques aux organisations privées.

L’État ne peut pas tout assurer soit parce que ses agents, en nombre limité, ne peuvent assurer des surcroîts de travail, il s’agit donc de sous-traitance de capacité, soit parce que ses agents n’ont pas les qualifications requises, il s’agit alors de sous-traitance de spécialité.

Dans un univers budgétaire contraint, l’externalisation est complètement justifiée. Il est en effet plus coûteux de maintenir des installations et des agents sous-employés que de recourir de façon ponctuelle aux entreprises disposant des outils, des compétences pointues, de la réactivité et de la capacité à mobiliser rapidement ses ressources.

La maîtrise des coûts

Le contrôle de gestion est au service des décideurs pour les alerter au plus tôt des dérives et des augmentations prévisibles des coûts en surveillant en permanence les budgets alloués et les dépenses réalisées. C’est le contrôle de gestion qui doit permettre d’activer très rapidement des audits financiers qui expliqueront les dysfonctionnements pour qu’ils ne se reproduisent plus.

Le contrôle de gestion s’inspire des techniques éprouvées de la qualité et assurant une démarche d’amélioration continue, selon la fameuse « Roue de Deming » : la prévision (« plan »), l’exécution (« do »), la vérification (« check ») et la correction (« act »). L’acquisition d’expérience devant éviter tout retour en arrière.

ACP FORMATION : Quelle est la complémentarité entre contrôle de gestion et contrôle interne ?

Diego Arnone : Ces deux « contrôles » se sont parfois confondus l’un avec l’autre, alors qu’ils ont une vocation différente, ils n’en sont pas moins complémentaires.

Le contrôle de gestion est dédié à l’analyse des données en rapport avec les objectifs fixés. C’est un outil d’aide au pilotage et un outil de dialogue entre services.

Le contrôle interne a pour mission de vérifier que les actions menées par les services sont conformes aux procédures et aux référentiels en vigueur. Il prévient et détecte les fraudes et les erreurs.

Les deux fonctions sont, dans l’idéal, séparées, mais il est fréquent que le contrôleur de gestion troque sa casquette pour réaliser des actions de contrôle interne lors d’audits de gestion (les deux fonctions étant assurées par la même personne ou la même équipe).

La comptabilité analytique

Le contrôle de gestion nécessite un pré-requis : la comptabilité analytique et son pendant, le coût de revient.

L’apparition des principes la comptabilité analytique dans les services publics est une innovation de la LOLF. L’article 27 énonce que l’État « met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes ».

Coûts des actions et coûts de revient de la comptabilité analytique sont des concepts très proches, la comptabilité analytique se voulant plus fine : calcul de clés de répartition des charges indirectes aux centres d’analyse pour permettre leur imputation aux coûts de revient recherchés.

Les coûts des prestations délivrées à l’usager-client ne sont pas suffisamment connus. En l’absence d’une comptabilité analytique, les agents ont une forte capacité à sous-évaluer le coût de leurs prestations, ce qui peut générer de mauvaises décisions. Il convient de relever parmi celles-ci des tarifs inadaptés et de mauvais choix stratégiques.

La mise en place d’indicateurs

Les indicateurs doivent être parfaitement adaptés aux demandes des clients du tableau de bord. Un même indicateur peut donner lieu à différentes présentations. Par exemple, un service achats peut avoir besoin de suivre quotidiennement le nombre d’actes notifiés afin de respecter les enveloppes budgétaires allouées aux services, alors qu’un directeur d’administration centrale voudra suivre le volume mensuel des achats. Cet indicateur sera alimenté par les indicateurs quotidiens.

Les indicateurs doivent être différenciés des objectifs. Il est tentant en effet de modifier les objectifs pour qu’ils collent aux indicateurs. Dans ce cas, c’est tout le principe du contrôle de gestion qui est affecté.

Il convient également de différencier indicateurs et critères. Par exemple, le critère de rapidité d’accueil en crèche sera mesuré par l’indicateur de temps moyen de réponse des services sociaux et l’indicateur de temps moyen d’attente pour l’accueil réel de l’enfant.

Un benchmarking auprès des services similaires doit permettre d’inventorier les indicateurs déjà existants. Cela évitera des temps de recherche et de conception inutiles.

Ces indicateurs seront pertinents, quantitatifs et qualitatifs. Ils feront l’objet de compilations présentées dans des tableaux de bord, leur nombre et leur forme n’ont de limite que l’imagination. Les outils de calculs et de présentation tels qu’Excel permettent toutes sortes de présentations graphiques (tableaux, courbes, histogrammes, secteurs, bulles, points…).

Exemples d’indicateurs 

Nombre moyen de jours de formation par acheteur pour l’année N : Nombre de jours de formation dispensés en N/Nombre total d’acheteurs au 31/12 de N.

Taux d’absentéisme : Nombre de jours d’absence sur l’année/Nombre de jours théoriques de présence x100.

Taux de nouveautés parmi les titres diffusés par une station de radio : Nombre de titres nouveaux/Nombre total de titres diffusés x100.

Taux de sélectivité retenu : Nombre de candidats retenus/Nombre de candidats examinés x100

Taux d’évasion des détenus incarcérés : Nombre d’évasions/Total de la population détenue x100