La nécessaire prise en compte d’une composante « investissement » dans la refonte de l’architecture de la DGF

Pierre-Aymeric Dewez

Pierre-Aymeric Dewez
Directeur Associé
Ernst & Young

 

 

sansonetti-laureLaure Sansonetti
Directrice de mission
Ernst & Young

ACP FORMATION : Comment expliquer la refonte de l’architecture de la DGF ? 

La baisse des dotations de l’État, dont l’objectif était de contraindre les collectivités à plus de rigueur dans la gestion de leurs dépenses de fonctionnement, s’est également traduite par une limitation de leurs investissements.

Dans le contexte, et compte tenu de l’importance de la commande publique, dans l’économie française en général, il convient de s’interroger sur la refonte de l’architecture de la dotation globale de fonctionnement de l’État (DGF) et sur la pertinence de l’introduction d’une composante « investissement » dans son architecture.

En première lecture, cette idée semble contre-intuitive, puisque la DGF a naturellement vocation à financer la section de fonctionnement des collectivités locales et qu’elle correspond historiquement à des dotations de compensation de baisse d’autonomie financière ou de ressources de fonctionnement.

Toutefois, dimensionner une part de la DGF sur le niveau d’investissement s’impose comme une urgente nécessité pour plusieurs raisons.

Le secteur public local est le premier investisseur public, loin devant l’État. En dehors du FCTVA, peu de dotations existent au titre du soutien à l’investissement.  Les investissements réalisés viennent mécaniquement et durablement grever les marges de manœuvre de la section de fonctionnement en tenant compte des charges induites de fonctionnement associées aux investissements réalisés afin d’assurer la mise en service des actifs acquis (charges de personnel, entretien, maintenance, etc.) et des charges financières si les actifs ont été financés via un recours à l’emprunt.

En conséquence, faire du niveau d’investissement des collectivités un critère d’éligibilité ou de répartition de la DGF viendrait donner une réponse claire à la finalité des concours de l’État : prendre part à des objectifs d’aménagement du territoire plus que la compensation de charges ou d’anciennes ressources issues de la fiscalité. Ce mécanisme permettrait par ailleurs de préserver les capacités d’investissement des collectivités locales.

ACP FORMATION : Quels sont les scénarios envisagés ?

En première approche et dans la logique de ce qui vient d’être présenté, deux mécanismes peuvent être envisageables. Un premier scénario dans lequel on affecte une part de la DGF en section de fonctionnement au soutien des charges induites au titre des investissements réalisés. Un second qui consiste à créer une DGI (dotation globale d’investissement) permettant de soutenir la réalisation d’investissement malgré la baisse des concours financiers de l’État qui va nécessairement venir grever l’autofinancement des collectivités.

Ces deux scénarios répondent à des logiques différentes, puisque la DGI permettrait, à la différence du FCTVA, de préfinancer la réalisation d’investissement.

Dans les deux cas, l’introduction d’une nouvelle composante « investissement » aux concours financiers de l’État pourrait être mise en œuvre dans une double dimension, afin de conserver une logique de péréquation et d’incitation.

Une dotation forfaitaire associée à un seuil minimal d’investissements réalisés ou à réaliser en fonction du scénario dans lequel on se situe. L’hypothèse d’un seuil minimal d’investissement impose de s’interroger sur le niveau minimum d’investissement attendu de la part d’une collectivité annuellement.

Or ce niveau d’investissement minimal peut varier en tenant compte des éléments suivants : distinction par strate de collectivités au regard des compétences, par rapport au nombre d’habitants sur le territoire, à la croissance démographique constatée sur les trois derniers exercices, au niveau d’équipement existant en termes d’infrastructures et distinction au regard de la situation financière de la collectivité (autonomie et potentiel fiscal ; taux d’épargne ; niveau d’investissement sur les derniers exercices ; encours de dette). Ainsi, il pourra être nécessaire de réfléchir à la mise en place de seuils minimaux différenciés au regard de ces éléments.

Une dotation proportionnelle en fonction de critères à définir permettant d’inciter les collectivités à investir selon des objectifs déterminés et connus en amont. La dotation proportionnelle pourrait avoir pour objet de corriger les insuffisances d’infrastructures sur les territoires et conditionner d’ailleurs l’éligibilité à cette dotation.

Les critères d’éligibilité auront vocation ici à « diriger » les concours publics vers la réalisation d’investissements répondant à la stratégie nationale. Cette dotation proportionnelle pourrait être ainsi destinée à soutenir les investissements d’avenir à réaliser sur le territoire : transports, voitures électriques, rénovation thermique des logements sociaux les plus énergivores, réseaux intelligents et smart city, gestion des déchets, très haut débit.

Ainsi, à la différence du FCTVA qui constitue la principale aide de l’État aux collectivités en matière d’investissement, ce mécanisme permettrait d’allouer une aide ciblée et répondant à des critères d’éligibilité répondant à des objectifs particuliers : investissements en lien ou non avec les compétences de la collectivité, attractivité, modernisation, anticipation des besoins futurs.

Il conviendrait ainsi de déterminer les critères qui pourraient être retenus afin de conditionner l’éligibilité à cette dotation proportionnelle : nombre de collèges par rapport au nombre d’habitants en tenant compte de la superficie du département, de foyers couverts par la fibre et le très haut débit sur le territoire d’initiative public, de logements sociaux, de bornes de recharges pour les voitures électriques et distance moyenne entre les bornes et de lignes de transports en commun et kilométrage de desserte par habitant.

Quel que soit le scénario retenu, il conviendra de s’assurer que cette dotation dédiée à l’investissement soit instituée dans un objectif de déblocage de capacités financières à l’échelle locale et non à isopérimètre afin d’éviter tout effet venant encore aggraver les marges de manœuvre des collectivités.