La modification des modalités de révision des attributions de compensation

emmeline-heymesEmmeline Heymes
Consultante
Chalenges publics

Certaines dispositions du projet de Loi de Finances pour 2017 seront importantes pour les établissements publics intercommunaux, notamment pour ceux qui résulteront, au 1er janvier 2017, d’une fusion. À signaler, en particulier, les dispositions modifiant le régime de l’attribution de compensation, apportant des garanties importantes aux nouvelles intercommunalités plus vastes, pour faciliter leur structuration et la prise en charge de nouvelles compétences. Une évolution à la marge, qui marque cependant une nouvelle avancée dans la reconnaissance du fait intercommunal, dans la lignée de la loi NOTRe.

Par amendement gouvernemental, le projet de loi prévoit d’assouplir les conditions de révision des attributions de compensation lors des changements de périmètres. Le gouvernement avait d’ailleurs sollicité en juillet dernier l’avis du Conseil d’État sur ce point. La Haute Juridiction a ainsi jugé que les modalités de révision ne devaient pas porter atteinte au principe de libre-administration des collectivités. Se fondant sur ce principe, elle a considéré que les conditions de majorité requises pour la révision libre des attributions de compensation (1° bis V art. 1609 nonies C du CGI) ne pouvaient être « substantiellement assouplies » : seuls quelques ajustements des modalités de révision dérogatoire dans le cadre de l’évolution des périmètres intercommunaux (5°, V de l’art. 1609 nonies C du CGI) étaient envisageables.

En application de ces recommandations, l’amendement présenté par le gouvernement prévoit un allongement à deux ans de la durée pendant laquelle peut être mise en œuvre la révision dérogatoire dans le cadre des modifications de périmètres (au lieu d’un an). Cette révision intervient soit dès la première année, si la commune donne son accord (délibérations concordante de l’EPCI statuant à la majorité qualifiée et des communes intéressées) dans la limite de 15% de son montant initial, soit la deuxième année, par délibération du conseil communautaire statuant à la majorité qualifiée des deux-tiers, dans la limite de plus ou moins 30% du montant initial, sans toutefois dépasser le seuil de 5% des recettes réelles de fonctionnement de la commune. L’allongement de la durée d’application de la révision dérogatoire et surtout la possibilité donnée à l’EPCI de se passer de l’accord des communes permettent ainsi de dépasser des blocages lorsque l’on décide de mettre en œuvre le mécanisme de neutralisation des impacts fiscaux d’une fusion d’EPCI. Rappelons que ce mécanisme consiste à ajuster, de façon volontaire, les taux d’imposition des communes pour neutraliser la variation des taux intercommunaux, provoqués par la fusion. Les évolutions de recettes qui en résultent, pour les communes, sont corrigées par le biais des attributions de compensation (principe de vases communicants).

Ces nouvelles dispositions éviteront également la tentation, pour certaines communautés, de sanctuariser d’anciennes dotations de solidarité communautaire dans les attributions de compensation avant de fusionner.

Le PLF prévoit par ailleurs la réalisation, tous les cinq ans, d’un rapport sur « l’évolution du montant des attributions de compensation au regard des dépenses liées à l’exercice des compétences par l’EPCI ». Simplement soumis au débat et à délibération, puis transmis aux communes membres, ce rapport n’emporte cependant aucune obligation de révision des attributions de compensation. L’amendement ne va pas aussi loin que les recommandations du Conseil d’État, lequel préconisait la mise en œuvre d’une révision périodique des attributions de compensation – tous les cinq à dix ans – en cas de déséquilibre constaté par une commission, telle que la CLECT, entre les compensations versées et les charges assumées par l’EPCI.

La mise en place d’un tel mécanisme aurait ainsi permis, dans une certaine mesure, de renforcer les solidarités entre communes et intercommunalité en prenant en compte le développement des services par les ensembles intercommunaux en application des charges transférées, alors qu’ils ne bénéficient plus de la même dynamique des recettes économiques, et d’éviter ainsi toute espèce de distorsion. Bien qu’inachevé, il aura au moins le mérite de pouvoir objectiver des écarts existants, voire de mettre en œuvre des dispositifs de rééquilibrage dans le cadre d’un « Pacte financier et fiscal ».

D’autres dispositions du PLF, introduites par le gouvernement, visent également à dépasser les blocages liés à l’absence d’évaluation des charges transférées par la CLECT ou de défaut d’approbation du rapport par les conseils municipaux. Désormais, l’évaluation des charges transférées s’effectuera obligatoirement l’année du transfert le rapport de la CLECT devra être rendu dans un délai maximum de neuf mois suivant la date du transfert ; l’approbation par les conseils municipaux devra intervenir dans les trois mois à la date de transmission du rapport.

À défaut du respect de ces délais, l’évaluation sera arrêtée par le préfet selon une période de référence (moyenne des dépenses sur trois ans en fonctionnement, sept ans en investissement, nettes des recettes). La solution proposée apparaît « régressive » par rapport aux dispositions de droit commun qui renvoient à la notion de « coût moyen annualisé » pour les dépenses transférées liées à un équipement, mais elle a le mérite d’être simple. La menace d’un recours au préfet obligera nécessairement à rechercher les compromis et les solutions équitables.

Toutes ces mesures simplifient et sécurisent l’évaluation des charges transférées. Elles étaient rendues nécessaires alors qu’une nouvelle vague de transfert de compétences s’annonce dès 2017 et que ces nouveaux EPCI devront en parallèle gérer de nombreux chantiers « post-fusion ».