Le contrat à impact social, instrument financier d’un nouveau genre

Anna RamondaAnna Ramonda
Directrice associée
EY

 

 

Pierre-Aymeric DewezPierre-Aymeric Dewez
Directeur associé
EY

ACP FORMATION : Comment concrétiser la modernisation de l’action publique ?

Anna Ramonda et Pierre-Aymeric Dewez : La « modernisation de l’action publique », thème central de la réforme de l’État, est un objectif constant des acteurs publics, placé ces dernières années au cœur de l’agenda gouvernemental. Si la RGPP, la LOLF et la fusion des régions sont des déclinaisons évidentes de cette démarche de modernisation, un mécanisme financier innovant – le contrat à impact social – s’inscrit dans cette même logique. Ce dernier, testé dès 2010 au Royaume-Uni[1], a démontré, au moyen de critères de performance, sa capacité à faire converger intérêts privés et publics autour de thématiques relevant traditionnellement du service public. Instruments atypiques par leur nature et leur objet, les contrats à impact social offrent des opportunités fortes pour renouveler les modalités de mise en œuvre des politiques publiques, notamment dans le domaine social. Leur introduction en France soulève néanmoins des interrogations, auxquelles les expérimentations futures devront permettre de répondre.

ACP FORMATION : Le contrat à impact social est-il un bon outil ?

Anna Ramonda et Pierre-Aymeric Dewez : Les contrats à impact social sont des instruments financiers d’un nouveau genre, utilisés pour lever des fonds privés en vue de financer des actions d’utilité publique, traditionnellement soutenues par des financements publics. Cette levée de fonds privés est permise par la garantie d’un retour sur investissement, offert par l’acteur public, en cas de succès de la politique conduite. Cela se traduit par la fixation d’objectifs précis qui permettent d’apprécier, au terme d’une démarche d’évaluation, l’efficacité et l’efficience de l’action soutenue par le privé.

Plus concrètement et schématiquement, le mécanisme est le suivant : une personne publique confie la mise en œuvre d’une politique donnée à un opérateur du secteur privé, pendant que le financement du programme est apporté par un investisseur privé. En cas d’atteinte des objectifs de performance fixés pour le programme, la personne publique rembourse les investisseurs des capitaux engagés, auxquels s’ajoute une rémunération. À l’inverse, en l’absence d’un tel succès, l’investisseur porte un risque de non-recouvrement de son investissement initial.

Cette nouvelle forme de coopération des entités publiques et privées, au service de l’intérêt général, repose ainsi sur la logique « gagnant-gagnant » que permet le dispositif : pour le secteur public et la collectivité, le mécanisme revient à faire préfinancer par le secteur privé les actions publiques atteignant leurs résultats et à impliquer fortement des bailleurs de fonds privés en vue de ce succès – ces bailleurs intervenant dans la sélection de ces programmes et dans la définition de leurs modalités de mise en œuvre; pour les investisseurs privés, au-delà des retombées positives en termes d’image, le retour sur investissement peut être élevé en cas d’atteinte des objectifs, permis pour la personne publique par les économies budgétaires induites par le succès du programme (externalités positives).

Ainsi, la performance de l’action publique est placée au cœur de la démarche de financement présentée par les contrats à impact social, qui embrassent les théories du nouveau management public (New Public Management)[2]. L’enjeu est de privilégier le financement de politiques publiques capables de démontrer leur efficacité, leur valeur ajoutée pour la collectivité. À cet égard, la démarche d’évaluation est la clé de voûte des contrats à impact social : une évaluation indépendante, sélectionnée de manière consensuelle par l’ensemble des parties prenantes, impliquée bien en amont de la mise en œuvre du montage contractuel et financier, en vue de définir ex ante des critères d’évaluation et indicateurs de performance mesurables et adaptés.

ACP FORMATION : Des exemples ?

Anna Ramonda et Pierre-Aymeric Dewez : Les cinquante et quelques expérimentations des contrats à impact social, telles qu’elles ont été réalisées dans de nombreux pays étrangers (Royaume-Uni, États-Unis et Belgique notamment), ont concerné l’éducation, l’insertion sociale et le chômage. Ce faisant, ces outils ont participé à développer un appétit privé pour un secteur prometteur mais délaissé : l’économie sociale et solidaire, dont les structures (coopératives, associations, entreprises sociales…) sont souvent fortement dépendantes des financements publics.

Ainsi, en France, un appel à projets permanent a été lancé le 16 mars 2016, portant sur les « contrats à impact social – nouvelles solutions de financement pour des actions innovantes de prévention ». De son côté, la Caisse des dépôts travaille actuellement sur la définition de son positionnement en tant qu’investisseur, pouvant être impliqué dans des contrats à impact social qui émergeraient de l’appel à projets.

ACP FORMATION : Le contrat à impact social est-il d’ores et déjà fiable et opérationnel ?

Anna Ramonda et Pierre-Aymeric Dewez : Les contours opérationnels des contrats à impact social « à la française » sont à ce jour incertains, ces nouveaux mécanismes soulevant de nombreuses interrogations : quel ratio risque/rentabilité sera acceptable du point de vue des investisseurs privés ?  Le schéma théorique initial du contrat à impact social, vertueux et extrême, devra-t-il être dégradé afin d’introduire des mécanismes de garantie publique, assurant au financeur de se voir rembourser une partie de ses capitaux de départ, y compris en cas de non-atteinte des objectifs ? Quelle personne publique sera la plus pertinente à mobiliser, au regard des compétences qui lui sont dévolues ? Comment définir les objectifs à atteindre et les indicateurs de mesure, sans introduire de biais au regard des objectifs de la politique publique et des solutions mises en œuvre pour résoudre une problématique sociale donnée ? Une telle démarche de performance ne conduira-t-elle pas à faire disparaître de nombreux opérateurs d’utilité sociale, par la mise en concurrence qu’elle induit entre ces derniers ?

Si les politiques sociales sont aujourd’hui dans le viseur des expérimentations sur le contrat à impact social, la portée de ce dernier pourrait s’étendre au-delà de ce cadre et réinterroger plus largement la mise en œuvre et le financement de nombreuses interventions publiques – dans les champs de la culture, de l’éducation, de l’environnement, de la recherche, et pourquoi pas de la sécurité -, dès lors que le succès de politiques d’intérêt général pourrait devenir un nouvel étalon dans la détermination de la rentabilité et de l’appétence des financeurs privés.

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[1] Ce premier contrat à impact social (Social Impact Bond) avait trait à un projet d’insertion des détenus sortis du milieu carcéral, de la prison de Peterborough.

[2] Le nouveau management public ou New Public Management (dénomination proposée par Christopher Hood en 1989) renvoie à un corps de doctrines, tendant à appliquer au secteur public les méthodes du secteur privé et à être opposé au modèle bureaucratique. Ce courant en sciences politiques, d’inspiration libérale, a notamment inspiré des réformes de l’administration dans un grand nombre de pays dans les années 80 (Grande-Bretagne, Canada, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, etc.)