L’intercommunalité face au casse-tête du financement de la GEMAPI

Gaëtan HuetGaëtan Huet
Consultant Associé
Partenaires Finances Locales

La création de la compétence GEMAPI

La création de la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) par la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 avait pour objectif de remédier à l’éclatement des responsabilités entre collectivités territoriales et particuliers, en identifiant un échelon de collectivités obligatoirement compétent en matière de lutte contre les inondations et d’entretien des cours d’eau. Le curseur s’est positionné sur les EPCI à fiscalité propre. L’arrivée de la GEMAPI dans le panier des compétences intercommunales à compter de 2018 soulève de nombreuses difficultés en matière financière.

Pour quel mode de financement ?

Si le périmètre technique de la compétence GEMAPI est encore soumis à de nombreuses interprétations en raison de l’imprécision de la loi, le volet financier laisse, quant à lui, dubitatif et de nombreux EPCI s’interrogent sur la gouvernance de cette compétence. En effet, la loi Maptam passe sous silence le mode de financement de la GEMAPI et s’est limitée à créer une nouvelle contribution fiscale additionnelle facultative : la taxe GEMAPI. Le tour de table du financement de la GEMAPI est loin d’être bouclé.

La création d’une compétence soulève nécessairement la problématique de son mode de financement. En effet, contrairement à un transfert d’une compétence où les recettes liées à la compétence transférée sont parfaitement identifiées et accompagnent le transfert des dépenses, l’exercice d’une nouvelle compétence contraint la collectivité gestionnaire à l’intégrer dans sa stratégie financière adaptée. Or, les EPCI à fiscalité propre sont aujourd’hui financièrement sous pression. Leur autofinancement va très certainement reculer en 2016 pour la troisième année consécutive et la pérennité de leurs équilibres financiers ne peut passer que par un recul de l’investissement. À ce titre, l’année 2015 se soldera par un nouveau recul de l’investissement de plus de 5%. Dans ce contexte, les « dépenses gemapiennes » risquent de ne pas trouver leurs places dans les prospectives financières des EPCI.

Les structures intercommunales ont aujourd’hui deux alternatives pour financer cette compétence

Soit elles la financent sur leur budget principal : c’est le mode de financement le plus souple, mais également le plus opaque. En théorie, les coûts liés à cette compétence seront financés par les recettes de l’EPCI, c’est-à-dire par un cocktail de dotations, fiscalité, autofinancement, emprunts, subventions. Dans la pratique, soit les dépenses liées à la compétence devront se substituer à des lignes budgétaires existantes, soit sa mise en œuvre devra se traduire par une hausse de la fiscalité de l’EPCI, la solvabilité des budgets intercommunaux n’étant pas extensible.

Soit ils financeront toute ou partie de cette compétence par le produit de la taxe GEMAPI. La loi MAPTAM avait fortement encadré cette possibilité en conditionnant son vote à la constitution d’un budget annexe spécial. Cette obligation visait à éviter les dérives, telles qu’elles peuvent exister en matière d’ordures ménagères où il est fréquent que les compétences OM soient sur-financées (par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères) pour participer au financement du budget principal. Or l’article 32 ter C du projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, dans sa version modifiée par le Sénat le 26 janvier 2016, vient assouplir les modalités de mise en place de la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations en supprimant l’obligation de créer un budget annexe spécial à compter de 2017, dans l’objectif de favoriser l’efficacité de la mise en place de la compétence GEMAPI. Autre garde fou proposé par la loi Maptam, le montant levé par la taxe ne pourra pas excéder 40€ par habitant résidant dans son périmètre (population DGF). Dans la pratique, le produit de cette taxe devra être arrêté par l’organe délibérant de l’EPCI avant le 1er octobre de chaque année pour application l’année suivante. Ensuite les services fiscaux traduiront ce produit en point de fiscalité additionnelle. Seront assujettis à cette fiscalité additionnelle, les ménages, mais également les entreprises par le biais du taux additionnel de CFE et de taxe foncière. La perspective de mobiliser la taxe GEMAPI vient se heurter à deux réalités : l’allergie fiscale généralisée des contribuables français et la promesse faite par de nombreux élus de ne pas augmenter la pression fiscale lors de leur mandat.

Quels sont les contraintes et les risques ?

À ces contraintes propres aux EPCI vient s’ajouter la volonté des bailleurs de fonds historiques de la prévention des inondations (départements et régions) de se retirer partiellement ou totalement du tour de table en raison de leurs propres difficultés financières, sous couvert de la perte de la clause de compétence générale.

Face à cette impasse budgétaire, la tentation est très forte pour les EPCI d’esquiver la problématique en transférant la compétence à un syndicat mixte. À ce titre, les sollicitations ne manquent pas puisque de nombreux syndicats (syndicats de rivières notamment) jouent leur légitimité et donc leur survie dans l’exercice de la GEMAPI.

Mais le transfert de la compétence ne résoudra pas pour autant la problématique financière pour l’EPCI, ce dernier devant régler annuellement ses contributions statuaires permettant de couvrir les « dépenses gemapiennes » engagées par le syndicat mixte. Il l’explose même à un risque de dérapage de la dépense s’il n’en maîtrise par la gouvernance. De ce fait, certains EPCI sont aujourd’hui tentés de transférer dans l’urgence la compétence à des syndicats se contentant d’exercer a minima la compétence. Or, les enjeux concernant « PI », c’est-à-dire la prévention des inondations, s’accordent mal avec ces scénarios financiers minimalistes.

Si la loi Maptam apporte une lisibilité sur la responsabilité de la mise en œuvre de la compétence GEMAPI, elle est également porteuse d’un risque : celui de la mise en œuvre homéopathique de la compétence, alors que les besoins des territoires sont considérables.