Les instruments financiers, outils au service du développement des territoires

Pierre-Aymeric DewezPierre-Aymeric Dewez
Directeur Associé
Ernst & Young et Associés
pierre-aymeric.dewez@fr.ey.com

ACP FORMATION : Quelle est la place des instruments financiers aujourd’hui ?

Pierre-Aymeric Dewez : Les instruments financiers innovants, promus depuis plus de dix ans[1] par la Commission européenne, jouissent aujourd’hui d’une visibilité sans précédent[2] au sein de l’Union européenne.

Présentés comme des vecteurs majeurs dans l’effort de réalisation des objectifs de la Stratégie Europe 2020, ils recouvrent un panel étendu d’outils (instruments en fonds propres/capital-investissement, instruments en quasi-fonds propres, prêts bonifiés, garanties bancaires) qui, abondés par le budget de l’Union européenne ou des États membres, contribuent à pallier les carences du marché. Ces instruments incluent, en outre, des mécanismes de partage des risques de nature à encourager l’intervention des institutions financières et à accroître les volumes de financement disponibles.

S’inscrivant en rupture avec les instruments plus classiques que sont les subventions, les instruments financiers rendent possibles de nouvelles modalités d’intervention publique. Si le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), pilier incontournable du Plan Juncker, est une illustration récente et médiatisée des ambitions placées par l’Union européenne dans l’appui de ces instruments[3], des initiatives, moins visibles mais reposant sur la même logique, se sont multipliées depuis plusieurs années à l’échelle nationale. En France, cette tendance s’observe particulièrement du côté des régions, en leur qualité de chefs de file pour la mise en œuvre de politiques publiques dans de nombreux domaines[4].

ACP FORMATION : Que permettent ces instruments ?

Pierre-Aymeric Dewez : Ils participent à l’optimisation des ressources publiques. Dans le contexte budgétaire contraint que l’on connaît, le recours à l’ingénierie financière semble revêtir un réel intérêt pour le secteur public, jusqu’à devenir une alternative aux subventions dans certains cas. Il offre, en particulier, l’avantage de démultiplier la capacité d’intervention des collectivités pour atteindre les objectifs fixés. Le mécanisme est simple : les fonds abondant des instruments financiers sont distribués sous la forme d’aides remboursables – prêts, garanties, prises de participation – et peuvent être investis plusieurs fois au profit des acteurs du territoire. En région Auvergne, le fonds à participations JEREMIE Auvergne 1 a fait la démonstration du « recyclage » des ressources publiques rendu possible par les instruments financiers. Abondé sur 2007-2013 par des fonds FEDER à hauteur de 18 millions d’euros, ce fonds de fonds devrait permettre un retour sur investissement de 24 millions d’euros, à réinvestir dans la poursuite du dispositif sur 2014-2020 sous la forme de capital-risque, de capital-développement et de prêts.

L’effet multiplicateur des instruments financiers vaut également pour les financements privés qu’ils ont vocation à lever. Dans un grand nombre de situations sous-optimales d’investissement, l’intervention publique permet un partage des risques plus acceptable pour les parties prenantes et joue ainsi un rôle décisif en vue de mobiliser d’autres financements. Un exemple typique en est le capital-amorçage, segment sur lequel les acteurs privés sont peu nombreux à être positionnés et le cas échéant très spécialisés. La majorité des fonds existants sont ainsi classiquement capitalisés à hauteur de 70% par des fonds publics (y compris Bpifrance). Le delta est apporté par des investisseurs privés qui permettent une couverture plus large des besoins.

Ainsi, la création d’instruments financiers passe par de nouveaux partenariats publics-privés favorisant la mise en œuvre de politiques publiques dans des champs aussi variés que les énergies nouvelles renouvelables, le développement économique ou encore l’aménagement numérique. Elle permet en outre à la personne publique de jouer le rôle de « tête de pont » pour soutenir l’émergence de filières nouvelles là où les institutions financières peuvent être plus réticentes, faute de visibilité et de maîtrise des risques (risques technologiques, risque marché, etc.). Au niveau de la Commission européenne par exemple, des réflexions sont menées en ce sens sur les instruments financiers capables de créer les conditions propices au développement de la bio-économie. L’idée sous-jacente est que le déploiement de ces instruments puisse démontrer, dans des cas concrets, la viabilité technique et financière des projets, permettant à terme d’inciter les acteurs privés à positionner une offre.

Enfin, les instruments financiers changent la forme que prend l’accompagnement public des entreprises et porteurs de projet : par rapport à des subventions (injectées en une fois sans possibilité de retour direct pour la collectivité publique), ils élargissent le spectre d’intervention en offrant un soutien adapté à la nature des besoins (en haut de bilan, en trésorerie, etc.) et permettent un suivi des entreprises et des projets dans la durée. Ils éliminent également un certain nombre de biais induits par les subventions – effets d’aubaine notamment – et contribuent à mobiliser davantage les acteurs, notamment sur la viabilité financière de leurs projets et entreprises.

ACP FORMATION : Quelles sont les limites à ces outils de développement ?

Pierre-Aymeric Dewez : Le succès de cette démarche et la réalité de l’effet levier attendu sont d’abord intimement liés à la capacité de la personne publique à mettre en place un cadre approprié d’incitations et d’alignement des intérêts avec la personne privée (rémunération, partage des risques, niveau de subordination). Le montage de tels partenariats, les négociations avec les institutions financières et l’ingénierie contractuelle supposent par ailleurs des expertises spécifiques qu’il conviendrait de développer à tous les niveaux de l’administration.

À ce risque s’ajoutent les complexités de gestion des instruments financiers, justifiant, dans la plupart des cas, de déléguer celle-ci à un intermédiaire financier dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence. Le cas échéant, la définition précise de règles de gouvernance est essentielle, afin d’une part de protéger la responsabilité des décideurs publics en confiant l’instruction des dossiers à une structure spécialisée, et d’autre part de s’assurer que les orientations stratégiques de l’outil seront conformes aux objectifs de politiques publiques. L’ensemble de ces considérations peut freiner le développement de l’ingénierie financière et conduire nombre de collectivités à continuer à préférer le soutien direct aux acteurs du territoire par des subventions.

En outre, malgré les nombreux attraits des instruments financiers, une dérive importante pourrait consister dans la tentation des collectivités de passer au « tout ingénierie financière » en remplacement des subventions : en effet, leur utilisation n’a de sens que pour les entreprises et projets en capacité de générer des recettes (afin de permettre le retour des fonds investis). Les compétences mobilisées dans l’instruction des dossiers et l’analyse des plans d’affaires sont donc des facteurs clés de succès du dispositif. À titre d’exemple, plusieurs précédents regrettables existent au niveau de fonds régionaux de capital-investissement ayant subi des pertes très importantes du fait de choix de gestion trop peu avisés. Par conséquent, les instruments financiers doivent être utilisés en complément des subventions : ces dernières demeurent en effet nécessaires pour toute une série de domaines – notamment le financement des activités de R&D les plus éloignées du marché.

ACP FORMATION : Alors dans quels cas et comment les utiliser ? 

Pierre-Aymeric Dewez : Les motivations des personnes publiques pour recourir à l’ingénierie financière sont nombreuses : crédits budgétaires optimisés, moyens décuplés, impact renforcé sur les territoires… des incitations supplémentaires sont adressées par l’Union européenne aux États membres et aux autorités de gestion de fonds européens (FEDER, FEADER, FSE) en vue de la programmation d’une partie de ces fonds en soutien à des instruments financiers pour la mise en œuvre des axes divers et variés des programmes opérationnels FEDER-FSE et programmes de développement rural FEADER[5]. De fait, s’ils ont initialement visé en particulier l’accès au financement des TPE-PME dans une logique de développement économique territorial, la pertinence des instruments financiers en soutien de cibles plus larges et de secteurs variés (agriculture, industries culturelles et créatives, économie sociale et solidaire, énergies nouvelles renouvelables, rénovation énergétique du bâti) est aujourd’hui établie.

Renversant la manière dont les entreprises et les porteurs de projet, mais aussi les administrations, conçoivent le soutien public, les instruments financiers peuvent cependant voir leur recours freiné par la révolution culturelle qu’ils nécessitent. Pour les acteurs publics, la création de ces outils, qu’ils prennent la forme de fonds de capital-investissement, de fonds de prêts ou de garanties, induit par exemple une nouvelle complexité, ceux-ci impliquant un temps d’étude et de préparation, des précautions de mise en œuvre et comporte une part de risque.

Pour autant, il y a fort à parier que les effets d’entraînement présagés sur les financeurs et les promesses de dynamiques entrepreneuriales nouvelles sauront convaincre les décideurs de sauter le pas pour se lancer dans le recours à cette nouvelle ingénierie financière !

[1] Les instruments financiers ont notamment été mis en avant dans le cadre de la programmation 2007-2013 des fonds européens (règlement (CE) n° 1083/2006 du 11 juillet 2006 portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion).

[2] En témoigne notamment le site www.access2finance.eu dédié aux dispositifs de prêts et de capital-risque bénéficiant du soutien de l’Union européenne, ou encore les pages dédiées aux instruments financiers sur le site de la DG Growth.

[3] Un effet levier de 15 du FEIS est attendu : le fonds est doté de 16 milliards d’euros de la part du budget de l’Union européenne, 5 milliards d’euros de la part de la Banque européenne d’investissement (BEI). Il devra présenter un effet levier permettant d’injecter 315 milliards d’euros dans des investissements stratégiques européens (infrastructures et entreprises).

[4] Notamment l’aménagement et le développement durable, le développement économique, l’innovation et la complémentarité entre les modes de transport.

[5] Ces incitations de l’Union européenne peuvent être financières : en effet, il a été défini que la part de cofinancement de cette dernière sera augmentée de dix points de pourcentage dans les cas où un axe prioritaire du programme opérationnel FEDER serait entièrement mis œuvre en à travers les instruments financiers. Par ailleurs, elles sont illustrées également par la création en partenariat avec la BEI de la plateforme internet de service de conseils www.fi-compass.eu pour la mise en œuvre d’instruments financiers cofinancés par les fonds européens et stratégiques d’investissement.