Comment expliquer la baisse des concours financiers de l’État aux collectivités locales ?

Marc-Antoine Vincent
Consultant
Chalenges Publics
debermav@gmail.com

Il y a quelques semaines, les maires sont descendus dans la rue pour dénoncer le nouveau coup de rabot appliqué par l’État aux dotations qu’il verse aux collectivités territoriales et alerter l’opinion sur les risques que cette décision fait peser tant sur les services publics, que sur les entreprises bénéficiaires de la commande publique locale.

Force est de constater que la diète imposée aux collectivités territoriales est à la fois sévère et brutale. Après avoir gelé, en valeur, ses concours financiers aux collectivités territoriales en 2013, l’État les a réduits de 1,5 Md€ en 2014 et de 3,67 Md€ en 2015. Conformément à l’article 11 de la loi de programmation des Finances publiques du 29 décembre 2014, une nouvelle baisse de 3,67 Md€, répartie entre communes, EPCI, départements et régions sera appliquée en 2016 et en 2017. Au total, l’économie réalisée par l’État entre 2014 et 2017 s’élèvera à 12,5 Md€ (28 Md€ si on raisonne en cumul). Elle sera presque entièrement concentrée sur la dotation globale de fonctionnement[1], principal concours financier de l’État aux collectivités territoriales, qui passera de 41,5 Md€ en 2013 à environ 30 Md€ en 2017. Comme le constatent amèrement les élus locaux, cette forte baisse se traduira par une amputation d’un quart de l’épargne brute des collectivités et par une baisse probable de leurs dépenses d’investissement de près d’un tiers. Ces dernières ont déjà diminué de près de 8% en 2014 et pourraient reculer de plus de 7% en 2015.

Cette baisse des dotations correspond à la contribution des collectivités territoriales au redressement des comptes publics. Elle résulte des engagements européens de la France inscrits dans le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance des comptes publics nationaux (TSCG), dont la traduction en droit interne a débouché sur la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, puis sur la loi de programmation des Finances publiques du 31 décembre 2012. Sont ensuite venus les programmes de stabilité pour la période 2013-2017 et celui de mai 2014 pour la période 2014-2017. La France s’est ainsi fixé l’objectif de ramener progressivement son déficit public sous la barre des 3% du PIB en 2017. Pour l’atteindre un programme d’économies de 50 Md€, applicable à toutes les administrations publiques a été décidé pour la période 2015-2017.

Dans la mesure où elles participent au déficit public, les collectivités locales sont « logiquement » concernées. C’est à ce titre qu’elles subissent une retenue de 11 Md€ sur la dotation globale de fonctionnement, correspondant à 22% des économies attendues. Si le principe d’une contribution des collectivités territoriales n’est guère contestable, on peut cependant s’interroger sur l’ampleur de la ponction opérée. Outre les effets délétères qu’elle risque de provoquer sur l’économie, son montant peut apparaître disproportionné si l’on considère les responsabilités de chaque niveau d’administration dans la dégradation des finances publiques. En effet, la part des collectivités dans le déficit public a certes augmenté depuis 2010, mais elle est faible, au regard de celle de l’administration centrale (5,3% contre 85,4% en 2014). De même, leur dette ne représente que 9,2% de la dette publique (contre 80,1% pour l’administration centrale). Rappelons, pour expliquer ces chiffres, que les collectivités territoriales, contrairement à l’État, doivent voter et, en théorie, exécuter des budgets en équilibre, et qu’elles ne peuvent recourir à l’emprunt que pour financer des dépenses d’investissement. Le déficit des collectivités territoriales correspond, en réalité, à un besoin de financement des investissements et non à un déficit de fonctionnement. Loin d’être déficitaire, leur « résultat d’exploitation » dégage un excédent considérable (environ 35 Md€), largement utilisé pour autofinancer les investissements. Bref, les collectivités locales françaises sont, dans l’ensemble, plutôt bien gérées, et il n’est pas faux de considérer que les efforts qui leur sont demandés aujourd’hui sont disproportionnés.

Déficit des administrations publiques au sens de Maastricht
Déficit des administrations publiques au sens de Maastricht

Dette des administrations publiques au sens de Maastricht
Dette des administrations publiques au sens de Maastricht

Cette bonne santé financière n’est certainement pas étrangère au traitement que l’État inflige aux collectivités territoriales. Les économies qui leur sont demandées sont d’autant plus importantes que l’on considère, à Bercy comme à la Cour des comptes, qu’elles auront la capacité de les absorber. Il leur suffira de puiser dans leurs « réserves » et/ou de réduire leurs dépenses. S’il est vrai que des marges de manœuvre existent, la solidité des budgets locaux ne peut (ne devrait) justifier la « tentation » de transférer aux collectivités un effort d’économies que l’État peine à concrétiser, comme on a pu le constater en 2014[2]. D’abord, parce que de nombreuses collectivités, plus fragiles que la moyenne, ne résisteront pas aux tensions budgétaires provoquées par la baisse des dotations. Ensuite, parce que la plupart des transferts, notamment la dotation globale de fonctionnement, ne correspondent pas à de généreuses libéralités, mais à la compensation d’impôts locaux supprimés ou de transferts de charges, donc à des sommes dues aux collectivités. Enfin, parce que celles-ci portent l’essentiel des investissements publics (environ les trois-quarts) et, à ce titre, jouent un rôle économique majeur.

Il y a fort à parier, pourtant, que l’on ira au bout de la baisse de la dotation globale de fonctionnement et qu’elle sera peut-être même accentuée. Les transferts aux collectivités s’élèvent à environ 67 Md€ (23% des dépenses), soit plus que tout autre poste de dépense[3] : comment l’État pourrait-il éviter d’utiliser cette masse comme variable d’ajustement, dès lors qu’il s’est inscrit sur une trajectoire de baisse rapide de son déficit ? Qu’importe les conséquences sur les budgets locaux ! Les autorités locales devront bien s’adapter et modifier leur « référentiel de décision ».

[1] La diminution faciale de la dotation globale de fonctionnement est un peu moins élevée, mais l’effort financier « demandé » aux collectivités territoriales est bien de ce montant.

[2] En 2014, le déficit de l’État s’est creusé, alors que celui des collectivités locales s’est considérablement amélioré, ce qui a permis d’abaisser le déficit public de 0,2 point.

[3] Les crédits budgétaires consacrés à l’enseignement scolaire sont les plus élevés, à 47 Md€.