Le regain d’intérêt pour les méthodes d’évaluation de la performance des municipalités

Anne SinetAnne Sinet
Directeur
allNext consultants
www.allnext-consultants.com

ACP FORMATION : Pourquoi poser la question de la performance financière des villes ?

Anne Sinet : Confrontées aux enjeux de l’urbanisation rapide des pays en développement, plusieurs institutions financières internationales, dont la Banque mondiale, ont récemment porté la question de la performance financière des villes au cœur des débats sur la décentralisation et le financement du développement urbain[1] : comment faire des villes de ces pays de véritables partenaires, capables d’assumer leur part de responsabilité dans l’effort public d’investissement ? Comment orienter la politique d’investissement de ces villes en direction des priorités ? Comment drainer, en direction de ces villes, des financements plus importants, sans risque pour les organismes prêteurs et pour les États ?

C’est pour répondre à cette préoccupation que la question de la performance financière des villes suscite depuis quelques temps un regain d’intérêt, mais en même temps, soulève des questions méthodologiques de fond : comment mesurer cette performance ? Quels sont les indicateurs les plus performants ? L’expérience des pays développés nous offre-elle des solutions susceptibles d’orienter les dispositifs de mesure et d’évaluation ?

Sur ce dernier point, on ne pourra que constater que les villes en développement sont confrontées à des enjeux de gestion et de développement urbains inégalés dans l’Histoire et pour lesquels l’expérience des pays développés n’apporte pas forcément de réponses adaptées : le poids démographique des villes, son impact sur les besoins à combler, y compris en matière de services de base, la faiblesse des moyens d’intervention et le manque de visibilité consentie par les gouvernements centraux font de la gestion urbaine et municipale un exercice d’équilibriste dans la plupart de ces pays.

ACP FORMATION : Quelles sont les différentes méthodes ?

Anne Sinet : Les différences d’approches et d’expériences, notamment entre la France et les pays anglo-saxons méritent en effet qu’on s’y arrête : faut-il, à l’image des anglo-saxons, privilégier la qualité de la dépense et donc des résultats obtenus en termes d’investissement et de services urbains ou, au contraire, faut-il s’en tenir à constater leurs performances financières illustrées par leur solvabilité, l’équilibre de leur budget, et plus largement leur santé financière, la clairvoyance des élus locaux étant suffisant à garantir la qualité de la dépense ?

La différence d’approche entre ces deux traditions est saisissante : voilà plus d’un siècle que l’ensemble des municipalités américaines et du Canada, quelque soit leur taille, publient chaque année, à l’attention de leurs habitants, les résultats obtenus à travers les politiques menées : baisse de la délinquance, réduction du temps de transport, amélioration de la capacité d’accueil des systèmes scolaires et de santé, attraction des entreprises et création d’emplois, offre de logements, ou plus récemment, amélioration de la performance énergétique, ou encore capacité à gérer les urgences environnementales, etc.

À l’évidence, la Grande Bretagne, les États-Unis et le Canada ont fait de la mesure de la performance des collectivités locales une notion solidement inscrite dans les tréfonds de l’histoire municipale : on date généralement ce mouvement aux années 30, lorsque la Ville de New York initie, à travers son Bureau de recherche municipale, la notion de « performance budgeting » et de « cost accounting ».

Les décennies qui ont suivi ont vu se développer des méthodes innovantes de communication mettant en avant les résultats obtenus par les politiques mises en œuvre (plaquette, sites internet, etc.), passage obligé pour asseoir le recours généralisé aux émissions obligataires municipales bâties notamment sur la confiance des souscripteurs dans la gestion municipale, pour financer les investissements locaux.

Cette initiative municipale donnera naissance aux concepts d’efficience et d’efficacité, à travers notamment la publication d’Herbert Simon Measuring Municipal Activities : fait-on ce qu’il faut ou programme-t-on les bons investissements (efficacité) ? Fait-on les choses bien ou utilise-t-on de manière optimale les moyens notamment financiers dont on dispose (efficience) ?

ACP FORMATION : Comment faire mieux avec moins alors ?

Anne Sinet : C’est cette dernière tradition qui inspire aujourd’hui les bailleurs de fonds internationaux impliqués dans l’aide des villes en développement, et les incite à opter pour la mise en place de mécanismes jugés innovants, comme par exemple les « performance grants » qui consistent à donner des bonus aux villes qui font la preuve qu’elles répondent aux priorités exprimées par leur population (efficacité), et cela de manière optimale (efficience).

Les incidences de ces choix ne sont pas exempts de risques : dimension électoraliste des programmes d’investissement, impact des politiques de subvention sur les choix d’investissement, etc. ou de contraintes : la plupart des villes en développement sont d’abord confrontées à un manque criant de ressources financières les empêchant le plus souvent de faire des choix judicieux en matière d’investissement. Ne met-on pas donc la charrue avant les bœufs en privilégiant la performance par rapport à la mobilisation des ressources ?

Enfin, vient s’adjoindre à la mesure des performances, l’intérêt redoublé pour l’open data et la constitution de banques de données municipales permettant d’alimenter le calcul des indicateurs de performance, mais aussi leur accessibilité à la population et aux usagers. Les coûts des investissements nécessaires au développement de systèmes de mesure des performances sont significatifs et constituent aujourd’hui une contrainte majeure pour la plupart des villes en développement.

ACP FORMATION : Quel est l’enjeu de ce débat ?

Anne Sinet : Dans le contexte difficile traversé par les collectivités depuis la crise financière de 2008, ce débat a toutefois la vertu de faire réfléchir aux indicateurs de performance à appliquer aux villes et à leur gestion : n’a-t-on pas donné en France trop d’importance aux indicateurs financiers et pas assez aux indicateurs civiques, révélateur du degré de satisfaction des habitants et usagers par rapport aux politiques menées ?

On voit finalement combien ces questions autour des indicateurs de performance, questions qui semblent souvent très techniques, sont porteuses d’enjeux et de choix politiques.

[1]  Voir en particulier la publication récente : Municipal Finances, a handbook for Local Governments, ouvrage collectif sous la direction de Catherine Farvacque-Vitcovic et Mihaly Kopanyi – Banque mondiale, 2014.