Élaborer et piloter sa stratégie financière de moyen terme

Laurent Guyon
Cadre territorial
Enseignant à l’Université de Pau et de Toulouse I

Enjeux, objectifs et utilisation de la prospective financière

En se basant sur les éléments de diagnostic recueillis lors de l’analyse financière rétrospective, la prospective vise à projeter dans le futur les évolutions prévisibles des principales dépenses et recettes réelles de fonctionnement pour déterminer ainsi l’évolution à venir de ses capacités d’épargne et de la solvabilité de la collectivité, compte tenu de la réalisation de ses projets d’investissement.

La prospective financière permet notamment de vérifier qu’elle pourra, sur la durée, faire face à l’ensemble de ses engagements contractuels, notamment vis à vis de ses banquiers. Elle constitue également un outil d’aide à la décision en incitant ou en contraignant les responsables de la collectivité à s’interroger sur leur stratégie et sur les objectifs qu’ils se donnent en termes d’indicateurs financiers. Aussi, comme dans toutes démarches d’anticipation, l’analyse prospective devra être complétée, a posteriori, par une analyse des écarts entre prévisions et réalisations pour ajuster et corriger les décisions initialement prises, mais aussi pour évaluer la précision de la méthode retenue.

La prospective financière permet de valider la possibilité de mettre en œuvre les projets décidés par les élus pour leur mandat. Il s’agit donc de façon détaillée ou plus simplifiée de projeter dans un futur proche les données financières de la collectivité pour savoir si, en fin de mandat, les équilibres financiers seront encore tenus après réalisation du programme de la mandature et de vérifier ainsi qu’il est financièrement soutenable. Au cas où les investissements projetés ne permettraient pas le maintien de ses équilibres financiers, la prospective financière permet d’identifier les leviers disponibles pour agir et retrouver une trajectoire financière plus saine. Cet outil permet par ailleurs de mesurer la sensibilité des comptes de la collectivité aux aléas, accidents de parcours ou retournements de conjoncture.

Cet outil s’applique également si l’équipe élue n’a pas arrêté avec suffisamment de précision ses projets d’investissement pour la prochaine mandature. Il permet de déterminer avec rigueur un volume d’investissement annuel que la collectivité peut réaliser en conservant un niveau raisonnable de solvabilité. Dans les cas de situations financières dégradées, l’analyse prospective permet aussi de s’assurer de l’efficacité des mesures de redressement envisagées.

La stratégie et la prospective financière permettent aux collectivités de discuter avec le même langage et les mêmes concepts que leurs banquiers ou leurs conseils financiers. Les prospectives financières constituent ainsi un excellent outil favorisant le dialogue avec les établissements bancaires et permettant une communication financière pertinente en direction de ses citoyens, des entreprises ou des autres partenaires du secteur public local.

Élaboration de la prospective financière

En termes de méthode, un modèle de prospective peut se construire très simplement en liant différentes feuilles de calcul excel qui se consolident au sein d’une même feuille de synthèse.

Le tableau de synthèse permet de prévoir le montant des emprunts strictement nécessaire pour assurer un fond de roulement proche de zéro. Bien évidemment, la mobilisation des emprunts d’une année a des conséquences sur les annuités (intérêt et capital amortis des années suivantes).

Une fois élaboré le modèle de prospective financière qui va permettre de réaliser différentes simulations, il convient d’établir une prospective au fil de l’eau, à taux de fiscalité constant et en prévoyant des investissements limités au strict maintien en état du patrimoine de la collectivité, entretien et maintenance en bon père de famille. Dans le cadre de cette prospective financière au fil de l’eau, les hypothèses d’évolution pour les principales dépenses et recettes de fonctionnement vont être testées, négociées, puis définitivement arrêtées. Une fois ce travail mené, les hypothèses validées ne doivent plus être modifiées.

Sur la base de ce socle, les services de la collectivité peuvent alors intégrer leur nouveau programme d’investissement et rechercher les modes de financement optimaux pour leurs investissements, en fonction de la situation et du profil financier de la collectivité en sollicitant l’emprunt, en ajustant la fiscalité, en étalant les investissements, en réalisant des économies sur la section de fonctionnement ou en combinant plusieurs de ces leviers. L’intégration de ce programme d’investissements nouveaux doit prendre en compte les subventions d’investissement susceptibles d’être obtenues, mais également les coûts de fonctionnement futurs induits.

De la prospective à la stratégie financière

Pour procéder à cette recherche d’équilibre, l’exécutif de la collectivité doit déterminer des niveaux planchers ou plafonds pour les deux ou trois indicateurs de pilotage adaptés à la situation locale et jugés fondamentaux. Ces indicateurs serviront de guide et permettront aux responsables locaux de prendre les décisions visant à supprimer ou à décaler des programmes en cas de dérives par rapport aux anticipations initiales. Les indicateurs les plus souvent utilisés concernent les niveaux d’épargne, notamment l’épargne brute ou nette et la capacité de désendettement, mais beaucoup d’autres ratios sont également envisageables. L’essentiel est de retenir les indicateurs de pilotage adaptés à la situation de la collectivité et ceux qui sont les plus familiers à l’exécutif local concerné.

Dans le temps, année après année, il serait toutefois très étonnant que la prospective se réalise comme prévue. Il convient donc d’analyser sa sensibilité en anticipant très en amont les conséquences financières de la réalisation d’un ou plusieurs aléas sur les équilibres financiers de la collectivité en fonction de leur puissance. Ces aléas peuvent être soit ponctuels, on dira alors qu’il s’agit d’accidents de parcours ou plus récurrents, on parlera alors de retournements de conjoncture.

À titre d’exemple, ces aléas peuvent concerner une dérive sur les coûts (croissance des dépenses de personnel ou des dépenses de fonctionnement plus dynamiques que prévue, ou surcoût sur les principales opérations d’investissements), une dérive sur les recettes de fonctionnement avec un ralentissement de la croissance des bases fiscales ou de la seule fiscalité professionnelle ou une envolée sur les taux d’intérêt.

La prospective financière n’est donc pas seulement une technique réservée aux financiers territoriaux. Elle constitue surtout un outil permettant aux élus d’élaborer une stratégie financière de moyen/long terme et de prévoir très en amont les conséquences d’éventuels accidents de parcours, afin d’anticiper les mesures correctrices adéquates.

La réalisation d’une analyse financière prospective peut prendre du temps et réclamer la mobilisation d’importantes ressources au sein de la collectivité. Pour gagner du temps et avoir une idée même approximative de la trajectoire financière future de la collectivité, il peut être utilisé un modèle financier simplifié pour définir sa stratégie financière.